明年3226亿财政预算反哺三农 县乡财政困难待解

2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议通过决议：农业税自2006年1月1日起废止。同一天下午，全国农村工作会议在京闭幕，这次会议明确提出了“三个高于”原则：2006年国家财政支农资金增量要高于上年，国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年。

据财政部综合计划司的有关人士透露，2005年我国中央财政安排用于“三农”的支出已达2893亿元，这一数字实际上已比2005年初安排的2600亿元增加了近300亿元。如果按照中央农村工作会议的部署，2006年财政支农的力度将继续加大。据该人士透露，目前财政部已为2006年安排了3226亿元用于支持“三农”。该人士表示，这只是最基本的保证，还有增加的可能。

　　而清华大学经济管理学院经济系副主任刘玲玲教授则预计，如果加上用于农村合作医疗、职业教育等方面的配套支出，2006年中央财政支农有可能突破4000亿元。

　　减轻农民负担依然任重道远

　　从2004年温家宝总理在政府工作报告中提出“五年内取消农业税”到现在人大常委会的一锤定音，仅仅用了不到两年的时间。

　　实际上，2004年以来，我国已先后有28个省、市、自治区取消了农业税，应该说取消农业税是水到渠成的事情。中央党校研究员、三农问题研究中心秘书长曾业松认为，立法取消农业税，体现了中央领导集体“以法治国”的理念。意味着带有封建税制特点、体现城乡分割政策的不合理制度正式退出历史舞台，建立城乡统一的税制又迈出了关键一步，今后农民将和城里人一样，按照国家统一的税制来纳税。

　　不过，曾业松认为，对农民的减负工作还远远没有完成，农民的负担并没有随着农业税的取消从根本上减轻，一些地方向农民的乱收费现象，还需要进一步整治。

　　此前，国家发改委的一项调查显示，农村中小学乱收费金额约占涉农乱收费总额的一半，中小学乱收费成加重农民负担的主因。例如一些学校违反规定，超标准向学生收取学杂费，强制、变相强制学生订购书刊、向学生收取服务性费用等。另外，一些地方政府和部门受利益驱动，仍然想方设法向农民乱收费。例如一些地方违反规定向建房农民收取“土地管理费”、“基建改建费”、“耕地开垦费”、“建房抵押金”、“农民建房管理费”等等。

　　县乡财政困难“死结”待解

　　其实，一些地方政府依然向农民收取不合理费用的根源还在于地方财政困难。特别是一些地方政府的财政?熀艽笠徊糠掷丛从谂┮邓埃?现在农业税取消后，财政就更加捉襟见肘，并面临沉重的债务负担。此前记者在湖北农村采访时，曾有乡镇干部无奈地告诉记者：“我们也不想向农民收钱，但不收怎么办？我们还欠着教师半年工资，他们把政府大门都快给堵死了。”

　　以四川省德阳市为例，乡级债务总额高达28亿元，全市乡平均负债1768万元，相当于乡财政收入总额的4.75倍。在河南，全省乡镇平均债务为400多万元，最多的有5000万元。有专家分析，全国县乡债务总额惊人，而且错综复杂，有的是对银行的负债，有的是对农民个人的负债，有的是对企业的负债。

　　清华大学经济管理学院经济系副主任刘玲玲教授对此深有感触，她向记者表示，农村问题的解决最突出的就是县乡财政困难。县乡政府应该是公共财政，农村的教育、医疗、计划生育、治安等都要纳入，但政府提供的这些服务由于财政困难很难到位。

　　财政部财政科学综合研究室副主任马晓玲认为，解决地方政府财政问题，就要完善地方税制，重要的就是要让一级政府的财权和实权相匹配，给它多大做事的权力，必须给其相应的财源，否则会造成老债还不起，新债还在增加。县乡负债问题首先要解决对农民私人的负债，这关系到政府的信誉，也可以采取资产置换的方式来部分解决负债问题。对于银行的负债，银行可以考虑对县乡或企业贷款进行入股，以帮助县乡搞活经济，最后解决债务问题。

　　实际上，党的十六届五中全会在“十一五”规划建议中提出了建设社会主义新农村的目标，这为解决“三农”问题指明了新的方向，标志着我国农村政策走向的根本转变。同时，刚刚召开的中央农村工作会议指出，目前我国农业和农村的发展还处在艰难的爬坡阶段，建设社会主义新农村也是一项长期的任务，是一个全面的目标，绝不单纯是搞新村建设。

新农村建设能否解三农温饱陷阱

三农问题是我国的重中之重，但在“十五”期间，城乡收入的差距似乎一直在拉大？

　　蔡昉：是的。在农民收入增加最快的“十五”时期，城镇居民收入平均增长率高出农民平均增长率4.63个百分点，而“九五”期间两者的差距只有1个百分点；从1997年开始，居民收入与农民收入的比例一直在升高，从1.83倍增加到2004年的2.42倍。

　　《中国经营报》：“十五”期间城乡收入的差距为何拉大？

　　蔡昉：在给出原因之前，我们首先总结一下“十五”期间三农工作的特征。总的来说，“十五”期间的三农工作并没有跳出农村这个系统，主要依靠农村自身来解决三农问题，国家转移支付力度不够。多项减负措施没有改变中国城乡资金的结构和关系，也就没从根本上改变农民与国家的分配大格局关系。

　　如减免相关农村税费，只是改变了农民和基层乡村政府的内部分配关系，农村的投入没有增加。农民税费负担是减轻了，但广大的基层乡村政府没钱了。因而在农民减负的同时，农村乡村政府的基础教育、卫生事业等公共服务设施建设的投入其实是减少了。所以反过来，薄弱的三农基础又制约了农民增收。

　　所以现在我们就能理解，“十五”期间中央政府和全社会对三农工作前所未有的高度重视，各种措施不断出台。但在中国经济和城市居民收入大幅度增长的同时，农民收入却跟不上，出现城乡收入差距拉开的尴尬局面。这表明按以前增收减负的路子走下去是行不通的，城乡差距可能会越拉越大。

　　《中国经营报》：在这个大框架下，能说说具体的原因吗？

　　蔡昉：一是“十五”期间大多数增收减负的措施还是权宜之计，缺乏一个长效机制。与经济规律适应的农民增收机制还没有启动。传统的农民增收方式是保护和提高粮食收购价，保护 农产品价格。但这种价格保护措施对农民增收只能起到一定的调剂作用，在WTO全球自由贸易大趋势下，不具有可持续性。

　　二是有利于三农问题解决的宏观经济环境还没有形成。从1998年以来，由重化工业推动下的本轮经济增长表明，在GDP高速增长的同时，重化工业对就业的扩大，农村劳动力向城市的转移作用有限，这在客观上不利于解决城乡收入差距问题。

　　“十一五”的目标：打破农村“温饱陷阱”

　　《中国经营报》：对于“十五”期间农民收入增长幅度低于城市居民收入的增长提高速度，造成了两者的差距拉大。你把这种现象总结为“温饱陷阱”，为什么？

　　蔡昉：在中国农民出现“温饱陷阱”之前，还存在一个“贫困陷阱”。“贫困陷阱”是指改革开放之前农民收入长期在生存线水平上下徘徊，1978年城镇居民人均收入是农民人均收入的2.6倍，城乡收入差距不断扩大。

　　当这种状况很严重时，以家庭承包责任制为主的农村改革打破了这个陷阱。农村改革一度曾大幅地增加了农民收入，但是这种情况没有维持很久。从20世纪80年代后期开始，城乡收入差距再次扩大。一直到目前，这个差距已经接近1978年的水平，2004年城镇居民人均收入是农民人均收入的2.42倍。

　　所以我们把从那时以来很大一部分农村地区，看做是陷入了一个“温饱陷阱”的状态。一方面这时的农民收入普遍在生存线水平之上，或者说达到或超过了温饱水平。但它又是一个陷阱，是因为迄今为止没有一个足够大的力量打破这种收入水平的徘徊和差距扩大的局面。这个时候，三农政策变革的临界点就到来了。

　　《中国经营报》：“十一五”如何解决农村“温饱陷阱”？

　　蔡昉：这是一项系统工程。必须要改变逆转传统的城乡分配关系，靠工业反哺农业来打破“温饱陷阱”。具体来说，就是“十一五”规划建议中关于新农村建设的阐述。在城乡统筹、农村公用事业建设和农村改革等多个方面，国家要向农村倾斜。

　　一是“十一五”期间将改变早先城市获取农村剩余资金的做法，实现农业到工业、农村到城市资金流动方向的逆转。“十一五”国家和社会大量资金将投入农业和农村建设，改善农村面貌和公共服务设施。

　　二是“十一五”期间国家将通过创造良好的劳动力流动和就业环境，加速农村劳动力向城市的转移，长效地推进农民增收，为农村再生产和人力资本形成提供经济支持。

　　三是“十一五”期间将改变过去很大部分农业土地被城市低价甚至无偿获得的现象，工业和城市要为农业资源的占用、开发提供公正、合理的补偿，对耕地的保护提供资金和技术支持。