关于城市土地经营的思考。土地是重要的生产要素，也是政府拥有的国有资产中最大的资产。城市土地的经营收益，是政府重要的财政收入，可以用来投资城市基础设施，改善城市的面貌。经营城市土地，合理规划和利用城市土地，对增强城市竞争力发挥重要作用。

　　一、市县政府是经营城市土地的主体地位

　　《土地管理法》规定，城市市区的土地属于国家所有，国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。土地的所有权包括对土地的占有、使用、收益和处置权。如果按照这个要求，国务院将对国有土地行使占有、使用、收益和处置权，这实际上是做不到的。因此法律规定了国务院主要行使的是土地收益的分配权和土地的最终处置权，将其他权能通过法律授予地方人民政府，主要是市县人民政府。从国家体制上来讲，

　　授权地方人民政府并不影响国务院行使土地的所有权，我国是单一制国家，而不同于联邦制国家，中央政府与地方政府是上下级关系，国务院领导地方人民政府工作，可以将自己的权力授予地方政府。这样，就使市县政府实际上具有了占有和使用的权力，并拥有部分收益和处置权，可以支配城市国有土地。国务院通过市县政府实现对城市土地的国家所有权。

　　经营城市土地的主体是政府和土地使用者，政府在城市土地经营中处于支配地位，即具有土地财产管理和行政管理双重职权。而土地使用者主要行使对土地占有、使用和收益的权力利，并受到政府行政权的限制。因此，在城市土地的经营中。城市土地的合理使用和土地市场的建设，关键在政府。

　　《土地管理法》按照决策权与执行权分开的原则，土地的审批权主要由国务院和省级人民政府行使，而具体的编制和执行权放到市县人民政府。既符合国家对土地市场的宏观调控的需要，又有利于最大限度地发挥城市县政府经营城市土地的积极性。

　　市县政府拥有市县土地利用规划的编制权和组织实施权。《土地管理法》规定国家实行土地用途管制制度，实行土地用途管理的依据是市县土地利用总体规划。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。《土地管理法》把土地利用总体规划的编制权和组织实施权赋予了市、县人民政府。国务院和省级人民政府主要行使审批权。即只要符合法律法规的有关规定和上级土地利用总体规划的要求，国务院或者省级人民政府将予以批准，否则，将要求予以修改。城市人民政府可以在法律法规和上级土地利用总体规划确定指标范围内决定本行政区的土地利用的性质和利用方向。

　　对城市土地实行批发零售的审批办法，市县政府拥有供地权。对土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内的土地，建设需要占用农用地和征用土地的，实行由城市人民政府按年度土地利用计划分批次报国务院或者省级人民政府批准。农用地转用和征用土地方案批准后，将由市县政府土地管理部门拟定供用土地方案，报同级政府批准，可以采用招标、拍卖等方式出让土地或者划拨土地使用权，不再需要报上级政府批准。对于城市原有建设用地，特别是旧城改造的土地，则完全由市县政府决定，上级政府只负责监督。因此，对城市土地的供应数量、供地方式、供地方向、地价的确定、收益的使用等都将由市县政府决定，市县政府有权采用处置城市土地资产和调控土地市场的方式。

　　土地有偿使用收益的分配机制，市县政府可以发挥土地资产的最大效益。《土地管理法》规定，新增建设用地的土地有偿收益30%上缴中央，70%留地方。根据国土资源部和财政部的规定，新增建设用地有偿使用费的收缴办法采用包干制的办法，即按城市类别、有偿使用土地比例等确定每平方米的上缴收益，由市县政府一次缴中央金库，而与出让金的实际价格无关。按此规定，出让价格高的市县政府收入高，上级也不参与分配，出让价格低的中央也不减免。市县政府可以采取可以采取市场的方式配置土地，争取取得最大的土地收益。同样对城市存量建设用地的出让收益全部归地方，中央不参与分配。

　　土地的分区属地登记制度，为市县政府经营土地发挥了基础作用。土地登记工作由当地市县政府负责，国务院和省级人民政府不直接承担土地登记工作。这与当前世界各国土地登记规则是一致的。在土地的所有权和使用权发生争议时，上级政府可以协调甚至裁决，市县政府根据裁决结果办理土地登记。市县政府负责统一土地登记工作，为市县政府依法保护土地权人的合法权益提供了条件，也为市县政府改善投资环境、吸引投资者提供了保障。

　　二、政府经营城市土地的几点思考

　　市县政府在城市土地经营中起到了核心和关键作用。要经营好城市土地，首先要重点做好以下几方面的工作：

　　一是加强对规划的编制研究和实施工作，进一步发挥规划对城市土地利用的调控作用。在计划经济时代，政府对土地的控制手段主要是计划和审批，而在市场经济条件下，控制土地利用的手段是土地利用总体规划和城市规划，土地利用总体规划和城市规划的水平，直接影响到城市土地的管理水平、土地利用效率、城市环境的改善、城市功能的完善。目前规划中存在的主要问题是：一是土地利用总体规划和城市规划的水平不高，影响了城市的发展。二是市县政府对规划的重视不够，编制规划没有充分论证和听取各方面意见，规划缺乏科学性和严肃性。三是执行规划不力，没有把规划作为控制土地使用的强制性手段，不按规划办事，任意改变规划用途等还时有发生。市县政府必须重视规划的编制和实施，真正发挥规划对城市土地利用的控制作用。

　　二是建立统一协调的城市土地经营机构。市县政府在城市土地中是双重身份。一方面代表国家行使土地所有权的职能，且有对土地资产经营和收益的权利。另一方面，又依法行使行政管理权，对城市土地行使规划、许可、登记等权力。目前，政府土地行政主管部门实际上行使着这两种职能。但是，由于土地利用涉及到规划、市政、园林、财政、工业、交通等各个部门。规划和经营城市土地需要各部门的协调。因此，应当成立以市政府主要负责人为领导的城市土地经营委员会，各有关部门的负责人为委员，办公室可以设在国土局,负责城市土地经营中的协调工作。土地是重要的资产，有资产的共同特性，要使土地资产发挥最大的效益，按照政企分开的原则，必须要有独立于行政机关的专门机构来对土地资产进行收购、储备、开发、筹划和出让等工作，可以设立隶属政府的土地专营公司，将土地按商业运作。土地运营的收益归政府所有。这样构筑城市土地经营委员会领导下国土局和土地经营公司组成的城市土地资本运营的体系。

　　三是建立和完善城市土地资本经营的各项制度。要使城市土地运营规范，必须尽快建立和完善城市土地运营的各项制度和配套措施。如市县政府城市建设统一征用集体土地制度，国有土地使用权收购、收回制度，国有土地统一出让制度等。配合城市土地经营，应当建立城市土地发展基金，基金的来源可以是财政拨款、土地收益和银行贷款等，土地发展基金的设立对经营城市国有土地和调控土地市场至关重要。　

　　四是建立规范统一的土地市场。经营城市土地，除了发挥政府的主导作用外，还应当发挥其他主体经营城市土地的积极性。建立统一、规范、有序的土地交易市场，为土地经营者构筑土地交易平台，依法征收土地交易中的税费，根据土地市场价格的波动提出稳定地价的具体措施，并为土地使用权人办理土地登记，保证土地交易安全。当前，主要的任务是尽快建立土地有形市场，并保证土地的合法安全交易，防止土地的隐形交易，建立正常的市场秩序。

短评：经营好我们的土地

在城市，土地已成为城市发展的核心与关键。管子有言：“地者，政之本也。”土地是城市政府可支配的最大一宗国有资产，只有经营管理好土地，城市政府才能更好地履行建设和管理城市的职能。然而，与市场经济体制改革的总体步伐相比，我国城市土地的有偿使用制度改革明显滞后，国有土地通过市场配置的比例不高、透明度低，划拨土地大量非法入市，暗箱操作、减免地价现象严重，致使全国每年有近百亿元的国有土地收益流失，城市发展受到严重影响。

　　在农村，随着粮食购销市场化的改革，农业向规模化、现代化发展，以及小城镇建设步伐的加快，不少农民以往与土地的密切关系开始松动，一家一户承包集体土地的状态，已难以适应农村经济发展的步伐。

　　如何充分运用市场机制，经营好土地，实现土地资源配置的最优化，显化土地的资产价值，是发展社会主义市场经济的重要课题，关系到经济社会的可持续发展，关系到广大人民群众的利益。

　　可喜的是，近年来，在国家一系列政策指导下，经营土地的工作由试点逐步推向全面。越来越多的城市经营性土地，先由政府收购储备，再以招标、拍卖、挂牌等方式出让。去年土地成交价款已达４９２亿元，对缓解城建资金压力，扩大城市承载力，吸纳外来人口，发挥了重要作用。

　　一个值得重视的问题是，经营土地，并不是简单的“以地生财”。在我们这个人多地少的国家里，经营好土地，应该高举两面旗帜：重视土地资源管理，严格土地用途管制，切实保护耕地；重视土地资产管理，实现土地的资产价值。